Eine Studie im Auftrag des Bundesministeriums für Verteidigung deckt zahlreiche Risiken bei den zentralen Beschaffungsvorgängen der Bundeswehr auf. In dem knapp 1500 Seiten dicken Bericht werden fehlende Fähigkeiten im „Management von Großprojekten“ ebenso angezeigt, wie vertragliche und technische Risiken. Rüstungsgüter sind wie Investitionsgüter gekennzeichnet durch ihre hohen Anschaffungskosten, ihre Langlebigkeit und Komplexität. Daher stellt sich aus Beschaffungssicht die Frage, welche Lehren man aus der Rüstungsbeschaffung für die Ausgestaltung des Investitionsgütereinkaufs generell ziehen kann.
Herausforderung Investitionsgütereinkauf. Produktionsanlagen, vollautomatisierte Lagersysteme, Schiffe, Lokomotiven oder Baumaschinen usw. – all das sind Beispiele für industrielle, investive Bedarfe, welche sich durch ihre hohen Anschaffungskosten, ihre Langlebigkeit und damit verbunden die hohen Betriebskosten sowie ihre hohe technische Komplexität und starke Vernetzung mit anderen Anlagen kennzeichnen lassen. Das Marktvolumen dieser Güter ist riesig. Schätzungen gehen davon aus, dass circa 19 Prozent des deutschen BIP durch den Investitionsgüterbereich entsteht, das sind knapp 530 Mrd. Euro (Hofmann et al. 2012).
Trotz der großen volkswirtschaftlichen Bedeutung ist der Markt häufig oligopolistisch geprägt. Häufig sind nur wenige Anbieter überhaupt in der Lage eine bestimmte Anlage herzustellen. Die Problematik enger Märkte wird durch die lange Nutzungs- und Amortisationsdauer der Güter, welche sich zumeist über mehrere Jahre erstreckt, noch verstärkt. Denn die ursprüngliche Beschaffungsplanung kann durch eine Veränderung der Umwelt- und Nachfragesituation komplett über den Haufen geworfen werden. Dies kann zu erhöhten Betriebskosten führen, was dann die Wirtschaftlichkeit des Beschaffungsvorgangs gefährdet. Aber auch leistungsseitig tragen Investitionsgüter zur langfristigen Aufrechterhaltung der Wettbewerbsfähigkeit bei, wohingegen allzu schnell erreichte Leistungsgrenzen einer Anlage sich negativ auswirken können.
Ein Beschaffungsvorgang für Investitionsgüter birgt daher große Risiken, die sich insbesondere in Kostensteigerungen, nicht termingerechter Lieferung oder abweichenden Leistungsdaten der Anlage klassifizieren lassen. Die Herausforderungen im Investitionsgütereinkauf sind daher zahlreich, insbesondere weil prinzipiell sämtliche Prozesse der strategischen und operativen Planung betrachtet werden müssen, also von der Bedarfsermittlung zu Beginn bis hin zur Desinvestition am Ende des Betriebs einer Anlage sämtliche Aktivitäten koordiniert und gesteuert werden müssen – unter Einschluss von Wartung und Instandhaltung.
Herausforderungen beim Einkauf von Investitionsgütern bestehen nicht nur im industriellen Umfeld, sondern sind in jeder Branche zu finden. Auch die öffentliche Beschaffung kämpft mit den Risiken von Großvorhaben, wie die prägnanten Beispiele des Berliner Flughafens oder der Hamburger Elbphilharmonie zeigen. Ende September 2014 wurde ein Bericht eines Unternehmensberatungskonsortiums vorgestellt, der im Auftrag der Bundeswehr eine umfassende Bestandsaufnahme und Risikoanalyse zentraler Rüstungsprojekte vorgenommen hat. Dieser Artikel berichtet und kommentiert die Ergebnisse aus dieser Studie und stellt die Frage, welche Lehren man daraus für die zukünftige Ausgestaltung des Investitionsgütereinkaufs (in der Bundeswehr) ziehen kann.
Risikoanalyse der zentralen Rüstungsvorhaben. Mit der Amtsübernahme der Geschäfte als Bundesministerien der Verteidigung durch Frau Dr. Ursula von der Leyen wurde entschieden, dass sämtliche Strukturen und Prozesse im Management der Rüstungsprojekte überprüft werden sollen. Hierzu wurde im Juni 2014 ein Konsortium aus der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft KPMG, den Rechtsanwälten von Talyor-Wessing und der Ingenieurgesellschaft P3 Group beauftragt, die neun zentralen Großvorhaben der Bundeswehr zu untersuchen.
Alle Projekte, vom Kampfflugzeug Eurofighter über die Fregatte 125 bis hin zu Kommunikations- und Drohnensystemen, wurden hinsichtlich ihrer Risiken bewertet und ein Projekt – der Schützenpanzer PUMA – wurde vertiefend analysiert. Insgesamt stehen die neun Projekte für ein Gesamtvolumen von über 50 Mrd. Euro. Innerhalb der Bearbeitungszeit von drei Monaten wurden mehrere zehntausend Seiten Projektdokumentation und Vertragswerke gesichtet und ausgewertet und in über 100 Interviews und Workshops Erkenntnisse und Aussagen gesammelt.
strukturelle Risiken. Die Studie fasst in ihrem Exzerpt die maßgeblichen Risiken in Leistungs- Zeit- und Kostenrisiken zusammen. Dabei wurden Projekte, die sich noch im Bedarfsmanagement befinden (Drohne Eurohawk bzw. dessen Nachfolger) ebenso betrachtet wie Projekte, die seit mehreren Jahren bereits durch die Bundeswehr genutzt werden (Eurofighter). Es ist an dieser Stelle nicht möglich alle Risiken zu diskutieren, weshalb je ein prägnantes Leistungs-, Kosten- und Zeitrisiko herausgegriffen wird.
So wurde für den Schützenpanzer PUMA ein Kostenrisiko bei der Integration einer Waffenanlage von 50 Prozent Kostensteigerung festgestellt. Beim gleichen Produkt fehlen Verträge für die Betriebsphase. So wurden zwar Kaufverträge geschlossen, die Nutzungsphase und hier insbesondere die Ersatzteilversorgung aber noch nicht ausverhandelt. Ein Problem, welches bei sehr langen Nutzungsdauern zu erheblichen Problemen führen kann.
Beim Transportflugzeug A400M wurden maßgebliche Zeitrisiken identifiziert. So kommt das Flugzeug sowieso schon um Jahre verspätet in die Truppe. Allerdings könnten Produktionsengpässe und Zulassungs- und Abnahmeprozesse die Einführung weiter verzögern.
Bei einem weiteren Projekt, dem Kampfflugzeug Eurofighter stehen dagegen Qualitätsrisiken im Vordergrund. So besteht das Risiko, dass sich die Lebensdauer von 33 Eurofighter-Flugzeugen aufgrund technischer Schwachstellen drastisch reduziert. Insgesamt werden für alle neun Projekte maßgebliche Risiken im Bereich Kosten, Zeit und Qualität identifiziert.
Sieht man von diesen Einzelprojektrisiken ab, so werden auch 15 strukturelle Mängel in der Beschaffungsdurchführung aufgezeigt. Die zukünftige operative Basis der Beschaffungsdurchführung soll ein gestärktes Beschaffungsteam bilden, das eingebettet ist in eine vertrauensbildende und Initiative fördernde Kultur. Ein solches Buying Center hat dann eine integrierte Planung durchzuführen. Um dies zu erleichtern soll eine enge(re) räumliche Zusammenarbeit erfolgen und das Beschaffungsteam adäquat mit Ressourcen ausgestattet werden.
Darauf aufbauend sind inhaltliche Verbesserungsfelder insbesondere das Portfoliomanagement, das Risikomanagement und das Berichtswesen. Dies soll gestärkt werden, damit jederzeit transparent und nachvollziehbar entscheidungsrelevante Informationen zu den Rüstungsgroßvorhaben vorhanden sind.
Daneben soll durch ein optimiertes Anforderungs- und Änderungsmanagement (Fähigkeitsmanagement) der Bedarf besser spezifiziert werden, damit die Bundeswehr noch passgenauer für ihre Bedarfe ausgerüstet werden kann. Zudem soll für jedes Großvorhaben ein passendes Vertragsmanagement entworfen und durchgesetzt werden. Wie in nachstehender Grafik deutlich wird, handelt es sich also de facto um die Forderung die strategischen Einkaufsprozesse in der Bundeswehr weiter zu professionalisieren und methodisch auszubauen.
zur Rüstungsbeschaffung. Die Analyse der Rüstungsprojekte hat gezeigt, dass eine Optimierung des Managements in nationalen und internationalen Großprojekten dringend geboten ist. Dies ist offensichtlich, da mehr als 140 Risiken angemerkt werden und über 180 Handlungsempfehlungen nun auf ihre Umsetzung warten. Gerade die Beseitigung der projektübergreifenden Risiken ist die größte Herausforderung. Denn gelingt es nicht, die Fähigkeiten für Großprojektmanagement aufzubauen, dann sind die nächsten projektbezogenen Probleme vorprogrammiert. Doch welche Lehren kann man nun für die Beschaffung von Investitionsgütern ziehen? Eine Antwort bieten die zusammenfassenden Grundsätze in der Studie von KPMG, P3 Group und Taylor-Wessing, welche auch auf industrielle Beschaffungsorganisationen übertragen werden können:
- 1. Führungskultur: Klare und kommunizierte Ziele, Transparenz und Empowerment der Projektbeteiligten, Förderung von Eigeninitiative, Engagement und verantwortliches Handeln im Sinne der Zielerreichung.
- 2. Vernetzung: Verstärkte und intensive Kommunikation aller beteiligten Personen und Organisationen (Interpretation in Richtung eines integrierten Buying Center).
- 3. Zusammenarbeit: Enge Kooperation mit dem beauftragten Lieferanten (Supply Chain Management), um den Beschaffungserfolg abzusichern und das Investitionsgut kontinuierlich zu entwickeln.
- 4. Verträge: Nutzung angepasster, „maßgeschneiderter“ Verträge, um Anreize richtig zu platzieren und notwendige Sanktionen notfalls durchsetzen zu können.
Sicht der wehrtechnischen Industrie. Häufig wird bei Zeit-, Kosten- oder Leistungsmängeln beim Einkauf eines Investitionsgutes auf Probleme mit dem Lieferanten verwiesen. Zwar war die wehrtechnische Industrie nicht im Fokus der Studie von KPMG, P3 Group und Tayler-Wessing, allerdings beleuchtete eine andere Umfrage (Defence Industry Compass) den Zustand der Bundeswehrlieferanten. Die Ergebnisse sind wenig überraschend, gleichwohl dramatisch. So wird die Geschäftssituation überwiegend als ungünstig bewertet.
Interessant in Bezug auf die Beschaffung von Investitionsgütern ist, dass in der Studie Verbesserungsmaßnahmen genannt werden, die exakt in die Richtung der oben genannten vier Grundsätze gehen. So wurde die Kommunikation langfristiger Beschaffungsstrategien und -ziele als wichtigste Maßnahme genannt, was sich in etwa mit Grundsatz 1 (Führungskultur) trifft. Die Implementierung kompatibler Informationssysteme (2. Vernetzung) und die Fähigkeit zur gemeinsamen Lebenszykluskostenanalyse (3. Zusammenarbeit) sind weitere Ansatzpunkte. Sogar die Industrie nennt die Nutzung innovativer Vertragsformen (Anreizverträge) als vielversprechenden Lösungsweg. (4. Verträge).
Fazit. Die vier Grundsätze und auch die in etwa gleichen Vorschläge der wehrtechnischen Industrie stehen nicht im Widerspruch zu bestehenden Empfehlungen der industriellen Praxis zum Thema Investitionsgütereinkauf (vgl. Hofmann et al., 2012, S. 19ff). Denn im industriellen Kontext wird als Beschaffungsorganisation für Investitionsgüter ein stark vernetztes Buying Center empfohlen. Beschaffungsziele sollen klar formuliert und mit Hilfe von Lebenszykluskostenanalysen oder Savings-Messungen bewertbar und überprüfbar gemacht werden. Die enge Zusammenarbeit mit dem Anbieter eines Investitionsgutes soll ebenfalls über gesonderte Verträge, z. B. einem am Leistungsergebnis orientierten Performance Contracting, erfolgen.
Insgesamt zeigt sich, dass die Bundeswehr mit ihren Problemen bei der Beschaffung von Rüstungsgütern keineswegs alleine ist. Vielmehr bestehen branchenunabhängig zahlreiche Herausforderungen im Investitionsgütereinkauf. Die Bundeswehr sollte die Anregungen aus der Studie aufgreifen und könnte auf bereits bestehende Konzepte und Instrumente der Industrie zurückgreifen. Der Transfer anerkannter Managementpraktiken auf die besondere Problemstellung Rüstungseinkauf ist sicherlich nicht ohne Anpassung an die besonderen politisch-rechtlichen Rahmenbedingungen möglich, gleichwohl erscheint es ein dringend notwendiger und gebotener Weg zu sein. Da die wehrtechnische Industrie in etwa gleiche Vorschläge in die Diskussion einbrachte, wie sie als Kernergebnis der oben genannten Studie formuliert sind, dürfte einer Implementierung nichts im Wege stehen.
Aus Industriesicht können die Erfahrungen der Bundeswehr als eine Ermahnung angesehen werden, den Investitionsgütereinkauf ebenfalls dahingehend zu überprüfen, ob im Bereich der Führungskultur, der internen Kommunikation, der Zusammenarbeit mit den Lieferanten sowie in den Vertragswerken ein Handlungsbedarf besteht.
Quellen:
- BMVg (2014), Exzerpt: Umfassende Bestandsaufnahme und Risikoanalyse zentraler Rüstungsprojekte, www.bmvg.de.
- Eßig, M./Glas, A.H. (2014), Defence Industry Compass, www.unibw.de/PBL
- Hofmann E. et al. (2012), Investitionsgütereinkauf, Springer, Berlin, Heidelberg
- Schützenpanzer PUMA
- Transportflugzeug A400M
- Eurofighter
- NATO Helicopter NH 90
- Unterstützungshubschrauber Tiger
- Fregatte Klasse 125
- Streitkräftegemeinsame Funkausstattung (SVFuA)
- Taktisches Luftverteidigungssystem (TLVS) („MEADS vs. Patriot“)
- Signalverarbeitende luftgestützte weitreichende Überwachung und Aufklärung (SLWÜA) („Eurohawk, Triton“)
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