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Professor Dr. Michael Eßig über die öffentliche Beschaffung

Professor Dr. Michael Eßig, Uni der Bundeswehr München, über die öffentliche Beschaffung
„Mit der teilweise polemischen Kritik am Vergaberecht machen es sich viele einfach“

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Kalamitäten rund um die Beschaffung von Pandemieartikeln und Impfstoffen, aber auch die Unzulänglichkeiten im Bundesministerium der Verteidigung prägen das Bild der öffentlichen Beschaffung in Deutschland. Trotz berechtigter Einwände schieße aber so manche Kritik über das Ziel hinaus, meint Prof. Dr. Michael Eßig, Lehrstuhlinhaber an der Universität der Bundeswehr München, im Gespräch mit Beschaffung aktuell.

Beschaffung aktuell: Die Beschaffung von Pandemieartikeln hat in Deutschland viele kritische und hämische Kommentare gebracht. Ist das gerechtfertigt?

Prof. Dr. Michael Eßig: Zweifelsohne sind viele Kritikpunkte gerechtfertigt. Aber man sollte es sich nicht zu einfach machen. Manche Vorschläge wären kontraproduktiv, das ging zuletzt wieder bis zur Abschaffung des Vergaberechts. Es gibt gute Gründe für das Vergaberecht. Zum einen aus haushaltsrechtlicher Perspektive mit der Maßgabe, Mittel des Steuerzahlers wirtschaftlich einzusetzen, zum anderen aus wettbewerbsrechtlicher Sicht, um über größtmöglichen Wettbewerb genau diese Wirtschaftlichkeit zu erreichen. Wir müssen aber sehr wohl hinterfragen, ob diese Prinzipien richtig implementiert wurden und werden.

Beschaffung aktuell: Wie beurteilen Sie die Impfstoffdiskussion?

Eßig: In der Zwischenzeit wurde der Vertrag der EU mit Astra Zeneca veröffentlicht. Es handelt sich – wie nicht anders zu erwarten – um ein ungewöhnliches Beschaffungsvorhaben. Besonderheiten, etwa die „Best Reasonable Effort“-Regelung und die Ausgestaltung als „No profit, no loss“-Vertrag sind nicht der Regelfall. Das Verständnis von Wirtschaftlichkeit ist auch hier nicht einfach zu beantworten. Das deutsche Haushaltsrecht schreibt vor allen finanzwirksamen Maßnahmen des Bundes eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung vor – aber wie lässt sich das konkret messen? Kalkuliert man den volkswirtschaftlichen Schaden durch eine verlängerte Pandemie ein, ist sicher auch ein sehr hoher Impfstoffpreis gerechtfertigt. Fakt ist, dass neben juristischem auch wirtschaftswissenschaftliches Wissen in der öffentlichen Beschaffung von großer Bedeutung ist, wir reden über ein Einkaufsvolumen von 350 Mrd. Euro und damit ca. 15 Prozent des deutschen BIPs.

Beschaffung aktuell: Das komplexe deutsche Vergabesystem ist ein Hemmschuh. Die Kritik am System geht auch hier teilweise unter die Gürtellinie.

Eßig: Polemik ist trotz berechtigter Kritik nicht hilfreich. Der öffentliche Einkauf ist sehr herausfordernd. Es sind perspektivisch drei Dimensionen gesamtheitlich in den Griff zu bekommen: die Beschaffung nach dem Wirtschaftlichkeitsprinzip im Sinne eines „Best Value for Taxpayers‘ Money“, die Berücksichtigung strategisch-politischer Ziele und alles unter vergaberechtlichen Regelungen.

Beschaffung aktuell: Viele Anbieter sträuben sich, an Ausschreibungen Öffentlicher teilzunehmen. Unterlagen seien teilweise suboptimal vorbereitet, Prozesse zu langatmig. Wer Leistungsverzeichnisse von 250 Seiten durcharbeiten muss, braucht locker zwei Tage. Und von 25 Anbietern erhält einer den Zuschlag.

Eßig: Die öffentliche Hand hatte in den vergangenen Jahren Probleme, leistungsfähige Lieferanten zu gewinnen. Das erfahren wir durch Gespräche mit den Vergabestellen und wir lesen es aus den Daten, die z. B. über die E-Version des Supplements zum Europäischen Amtsblatt zur Verfügung stehen. Danach ist die Zahl veröffentlichter Beschaffungs- bzw. Vergabevorhaben im EU-Oberschwellenbereich von 2009 bis 2018 um 71 Prozent gestiegen, das Vergabevolumen gar um 125 Prozent. Aber die Bieterzahl ist von knapp unter neun auf knapp über vier je Los zurückgegangen, trotz steigenden Volumens und höherer Attraktivität. Gleichzeitig hat sich die Zahl der Ausschreibungen mit nur einem einzigen Angebot je Los auf 20 Prozent verdoppelt. Eine Befragung von über 150 Lieferanten hat ergeben, dass hohe Zusatzkosten bei der Teilnahme an Ausschreibungen bei zu geringen Erlöschancen eine wichtige Rolle spielen.

Beschaffung aktuell: Anbieter hätten gerne mehr Austausch mit öffentlichen Einkäufern. Markterkundungen sind ihnen ja erlaubt.

Eßig: Die Anbieter sprechen meistens im Vorfeld direkt mit den Bedarfsträgern. Der Einkäufer führt dann lediglich die Anforderung via Vergabeverfahren aus. Die personell enge Situation erlaubt oftmals keine solche Markterkundung durch den Einkauf, obwohl sie nach § 28 Vergabeverordnung explizit erlaubt ist. Das ist ein Beispiel für fehlende strategische Implementierung. Die Rechtsnormänderung führt noch nicht zu einer strategischen Aufwertung der öffentlichen Beschaffung, das muss mit Kompetenzen, Strukturen und Ausstattung hinterlegt werden.

Beschaffung aktuell: Haben wir Einkaufsstrategen bei den öffentlichen Auftraggebern?

Eßig: Der Rechtsrahmen der Vergabereform 2015 ermöglicht den Vergabestellen ausdrücklich, die öffentliche Auftragsvergabe stärker zur Unterstützung strategischer Ziele zu nutzen. Dazu gehören vor allem soziale, umweltbezogene und innovative Aspekte. Allerdings bedeuten strategische Ziele noch keine explizite Beschaffungsstrategie! Neben die politisch-normativen Top-down-Vorgaben von Beschaffungszielen muss die Berücksichtigung marktlicher Möglichkeiten durch erfahrene FacheinkäuferInnen „bottom up“ treten. Beispiel: Wenn ich für eine Warengruppe spezifische Nachhaltigkeitskriterien zwingend fordere, die aber derzeit kein Lieferant anbietet, und sich folglich kein Bieter auf eine Ausschreibung meldet, ist das Beschaffungsziel nicht erreicht. Würde ich explizite Beschaffungsstrategien formulieren, derartige Vorhaben langfristig ankündigen und eine strategische Beschaffungsfunktion etablieren, könnten die Beschaffungsmärkte entwickelt und damit die Vorreiterrolle des Staates in den Bereichen Nachhaltigkeit und Innovationsfähigkeit gestärkt werden. Gleichzeitig erfordert ein strategisches Verständnis auch eine entsprechende organisatorisch-strukturelle Abbildung, etwa über strategische EinkäuferInnen und (Vergabe-)ProzessspezialistInnen. Eine OECD-Studie zur öffentlichen Beschaffung in Deutschland hat nicht von ungefähr dem Thema Humankapital in der öffentlichen Beschaffung einen eigenen Abschnitt gewidmet – und die EU hat mit dem „European competency framework for public procurement professionals“ konkrete Aus- und Weiterbildungsprofile für strategische öffentliche EinkäuferInnen vorgestellt.

Beschaffung aktuell: Die OECD hat Deutschland schon 2018 geraten, sich bei der öffentlichen Beschaffung auf Schlüsselaspekte wie zentrale Beschaffung zu konzentrieren. Geht „zentral“ bei 30.000 Vergabestellen bei Bund, Ländern und Kommunen? Würde eine Konsolidierung zu mehr Effektivität und Effizienz führen?

Eßig: Die Dezentralisierung der Vergabestellen fußt auf dem föderalen Staatsaufbau. Dafür gibt es gute Gründe. Gleichwohl liegt die Quote der subzentralen Beschaffung mit knapp 80 Prozent laut OECD-Studie weit über dem OECD-Durchschnitt von knapp über 60 Prozent. Weitergehende Konsolidierungsmechanismen, wie kommunale Einkaufskooperationen und Shared Service Center auf Bundes- oder Landesebene, sind zwingend. Ich kenne aber einige gute Beispiele, etwa die Kooperationen der Landschaftsverbände in Nordrhein-Westfalen und die konsolidierte IT-Beschaffung des Bundes.

Beschaffung aktuell: Könnte eine einheitliche elektronische Bestellplattform für alle Beschaffungsstellen im Bund, in Ländern und Kommunen Sinn machen?

Eßig: Ja! C-Teile bzw. der „Tail Spend“ ließen sich sehr gut darüber ordern, auch mit eigenen Katalogen. Es geht darum, für Bedarfsträger mit minimalem Prozessaufwand schnell und kostengünstig Kleinstbedarfe abwickeln zu können. Digitale Plattformen senken die Transaktions- bzw. Prozesskosten signifikant. Gerade bei geringstwertigen Bedarfen zeigt sich oft ein Missverhältnis zwischen Bestellwert und Prozessaufwand – selbst das Vergaberecht kennt das Grundprinzip der Verhältnismäßigkeit. Aber die Rahmenbedingungen geben das noch nicht her. Es gibt sehr viele Beteiligte, Vorgaben und Zielkonflikte. Die Rolle eines Marktplatzes bzw. einer Bestellplattform ist vergaberechtlich noch nicht umfassend präzisiert, daher herrscht große Unsicherheit.

Beschaffung aktuell: Große Unsicherheit herrscht auch rund um das Bundesministerium der Verteidigung. Stichworte sind Berateraffäre, Kosten- und Zeitüberschreitungen, niedrige Verfügbarkeiten …

Eßig: Das Bild ist unvollständig. Positiv ablaufende Verfahren gehen in der öffentlichen Wahrnehmung fast völlig unter. Wir brauchen eine stärkere zahlen-, daten- und faktenbasierte Diskussion. Wie überall in der öffentlichen Beschaffung fehlen uns diese Daten weitgehend, auch wenn das Ministerium mit seinen regelmäßigen Rüstungsberichten beispielgebend ist. Auch die OECD plädiert für eine evidenzbasierte öffentliche Beschaffung. Die ist mit der Einführung der Vergabestatistik gelegt, aber wir müssen Daten auswerten, auf Validität prüfen, weitere erheben, Analysen wissenschaftlich begleiten. Zielgerichtete Veränderungen sind nur bei einheitlichem Verständnis der echten Probleme möglich. Ich warne aber vor vermeintlich „einfachen“ Lösungen – wenn diese so einfach wären, wären sie längst umgesetzt.

Beschaffung aktuell: Können Einkäufer aus der Wirtschaft von öffentlichen Vertretern lernen?

Eßig: Auch in der Privatwirtschaft spielen Themen wie Compliance und Corporate Social Responsibility eine immer größere Rolle. Für staatliche Akteure war und ist das von großer Bedeutung. Hier kann ich mir tatsächlich einen Austausch sehr gut vorstellen. Das wird zweifelsohne auch kommen, etwa zum Thema Lieferkettengesetz.

Das Interview führte für Beschaffung aktuell
Sabine Ursel, Wiesbaden.


Michael Eßig

… ,1968 geboren in Sindelfingen, promovierte 1998 zum Dr. rer. pol. an der Universität Stuttgart; 2002 habilitierte er an der Fakultät Geschichts-, Sozial- und Wirtschaftswissenschaften. Seit 2003 ist er Inhaber der Professur für Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, insbesondere Beschaffung und Supply Management, an der Universität der Bundeswehr München. Eßig fungierte hier auch als Dekan der Fakultät für Wirtschafts- und Organisationswissenschaften und Vizepräsident für Forschung. Er ist u.a. Mitglied im BME-Bundesvorstand sowie Mitglied der Wissenschaftlichen Beiräte des BME, des Forums Vergabe e.V. und des Bundesministers für Landesverteidigung Österreich.

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